KRONIKK: Dagens flyktningsituasjon: Hva kan vi lære av Nansen?

K R O N I K K

Historien gjentar seg. I 1919 ble russere som flyktet fra den russiske revolusjon evakuert fra Odessa til Vest-Europa. I dag, i 2022, blir flyktninger evakuert fra Odessa til Polen, på flukt fra russisk angrep. 

For 100 år siden fikk Fridtjof Nansen Nobelprisen for sin innsats for krigsfanger og sultende, ikke minst i Ukraina. Nansens kreative, realpolitiske humanisme kom til uttrykk i Nansenpasset. Vi kan lære av ham for å møte viktige utfordringer som gjentar seg. Den gang, og nå, er hovedspørsmålene hvordan verdenssamfunnet kan, bør og vil reagere.

Flyktningkonvensjonen tier om slike viktige spørsmål

Per i dag er det 21.3 millioner flyktninger globalt.  Antallet menneskeskjebner øker presset på stater som ønsker å bistå, men som ikke vil bidra dersom belastningen blir for stor. Statene nøler. Det gir seg to utslag.

For det første: Statene velger en snever definisjon av flyktninger. Et eksempel er flyktningkonvensjonen av 1951, den internasjonale flyktningrettens «grunnlov.»

For det andre, når det gjelder fordelingen av ansvar: Stater vil nøle med å påta seg forpliktelser dersom andre ikke gjør sitt. Flyktningkonvensjonen tier om slike viktige spørsmål: Hva er en rettferdig ansvarsfordeling for dagens flyktninger? Har naboland et særlig moralsk eller folkerettslig ansvar? Kan noen rikere land kjøpe seg ut av ansvaret med å bosette flyktninger?

I 1921 var flyktninger fra den russiske revolusjon spredt over hele Europa. Røde kors-komiteen oppfordret Folkeforbundet om å ta ansvar, og Nansen ble oppnevnt til høykommisær for flyktninger.

Hvorfor Nansen – forskeren, ekspedisjonslederen og nasjonsbyggeren?

Nansen var sterkt engasjert i krigsfangenes situasjon etter 1. verdenskrig. I 1920 hadde Folkeforbundet bedt ham tilbakeføre 400 000 krigsfanger mellom Russland, Tyskland og det tidligere Østerrike-Ungarn. Nansen koordinerte også den humanitære innsatsen mot hungersnøden i Sovjetunionen i 1921. Dette fikk han Nobels fredspris for i 1922.

I Norge var Nansen en åpenbar helt etter Fram-ferden og andre ekspedisjoner. I tillegg arbeidet Nansen politisk. Han støttet Christian Michelsens regjering i 1905, og sikret at Storbritannia tok Norges side i Unionstriden.

Nansen kombinerte kampen for norsk selvstendighet med dyp respekt for andre nasjoners selvstyre.  For Nansen var det ikke et enten-eller mellom nasjonal identitet og nasjonens interesser og internasjonale forpliktelser.

Nansenpasset var bare for fordrevne flyktninger fra Russland, og det kunne bare gis til flyktninger utenfor eget lands grenser.

Hva var det Nansen gjorde som høykommisær for flyktninger?

I desember 1921 gjorde Lenin alle som hadde flyktet fra Russland statsløse. Uten pass kunne de ikke krysse landegrensene, og andre land var skeptiske til å slippe dem inn. Dermed ble Russlands naboer som hadde tatt imot hundretusener av papirløse flyktninger satt i en skvis.

Nansens kreative løsning var et dokument som ble hetende Nansenpasset. Vertslandet kunne gi flyktningene et identitetspapir som lot innehaveren «passere portene» til andre land som aksepterte dokumentet. Og antallet var begrenset: Nansenpasset var bare for fordrevne flyktninger fra Russland, og det kunne bare gis til flyktninger utenfor eget lands grenser. Dermed var det ingen trussel mot statenes territorier, og mindre risikabelt enn humanitære intervensjoner.

Og dermed ble risikoen mindre for andre stater: Frankrike og USA manglet arbeidskraft, og åpnet gjerne dørene for flyktningene i forvissning om at de ville flytte videre om de ikke fant arbeid.

Nansenpasset var altså en kreativ og taktisk løsning på flyktningkrisen som imøtekom statenes politiske motvilje. Stater lærte av suksessen, og utvidet med tiden flyktningeregimet med flere rettigheter.

Det mest sentrale elementet i beskyttelsen er forbudet mot å returnere flyktninger til hjemlandet eller til et annet utrygt område.

I ettertid vet vi at Nansen, Folkeforbundet og FN var for optimistiske: De trodde de kunne løse flyktningproblemet innen få år.

I kjølvannet av den andre verdenskrig ble millioner drevet på flukt i Europa. Nasjonsbyggingsprosjekter i de frigjorte tidligere europeiske koloniene tvang også mange på flukt: Statsgrensene fulgte i svært liten grad geografiske grenser mellom nasjonale grupper.

Samtidig fantes det få rettslige instrument som kunne beskytte menneskene som var på flukt.  Gjennombruddet kom med FNs Høykommissær for flyktninger – UNHCR.

Flyktningkonvensjonen av 1951 definerer hvem som regnes som flyktning og inneholder også bestemmelser om noen av de mest sentrale rettighetene til flyktninger. Det mest sentrale elementet i beskyttelsen er forbudet mot å returnere flyktninger til hjemlandet eller til et annet utrygt område.

Det er dog flere problemer med dagens flyktningrett. For det første var Flyktningkonvensjonen i utgangspunktet begrenset til å bare beskytte europeiske flyktninger. En tilleggsprotokoll i 1967 utvidet konvensjonen til å gjelde flyktninger i Afrika, Sør-Amerika og Asia. Men ideen om at flyktningkonvensjonen ikke passer i disse statene er fremdeles utbredt, og den dag i dag er det mange land med store flyktninggrupper som ikke har ratifisert konvensjonen

Det store flertallet er internt fordrevne. Mange har påpekt at disse gruppene ikke blir beskyttet av flyktningkonvensjonen.

Det andre problemet med flyktningkonvensjonen er at den mangler institusjoner som har tilsyn med staters gjennomføring, og ingen håndhevelsesmekanismer. Høykommissæren har ikke makt til å tvinge stater til å følge konvensjonen.

I 2021 var nesten 90 millioner mennesker på flukt på grunn av krig, vold, forfølgelse og menneskerettighetsbrudd. Omtrent en tredel hadde flyktet over landegrensene, mens det store flertallet er internt fordrevne. Mange har påpekt at disse gruppene ikke blir beskyttet av flyktningkonvensjonen.

Stater har altså påtatt seg klare folkerettslige plikter for en avgrenset gruppe flyktninger.  Hva er spesielt med akkurat disse menneskene på flukt, sammenlignet med miljø- og klimakatastrofer, krig, hungersnød eller systematiske brudd på sentrale menneskerettigheter?

Statssystemet har en grunnleggende konstruksjonssvikt.

Vi hevder at konvensjonsflyktningene har særtrekk som forsvarer at statene har et særlig ansvar for dem.

Statssystemet har en grunnleggende konstruksjonssvikt. Jordens beboelige overflate er dekket av suverene stater. Mange av oss høster store fordeler av systemet. Vi og vår norske stat, sammen med innbyggere i alle andre stater, er beskyttet mot innblanding. Selvstyret betyr at det er opp til den enkelte stat å bruke sitt selvstyre til å beskytte innbyggerne, og samarbeide med andre stater

Men det er også opp til den enkelte stat å la være å beskytte innbyggerne, og å nekte å samarbeide. Systemet av suverene stater har få mekanismer for å begrense myndighetenes maktmisbruk mot egne innbyggere.

Mange hevder til og med at minoriteter har blitt enda mer utsatt etter utbredelsen av tanken om nasjonalstaten.

I dag er en av flyktningrettens store utfordringer nettopp mangelen på tilfredsstillende regler om ansvarsfordeling.

Nansens innsats i Norge viser at en inkluderende, kulturell nasjonsbygging kan skje uten å sette i gang flyktningestrømmer. Men en strammere felles identitet, eller mer ekskluderende selvforståelse gjør det farlig å være en minoritet. Mange av verdens flyktningestrømmer skyldes slike strategier. Om hver nasjon skal ha en stat får verden preg av å være en stollek: det er ikke stater nok til alle, og noen må ut. Verdenssamfunnet har ikke redskap for å forhindre slik ekskluderende nasjonsbygging.

Støtte til disse flyktningene, fra Nansenpasset og framover er altså en korreksjon av en konstruksjonssvikt i det statssystemet vi alle opprettholder.

I dag er en av flyktningrettens store utfordringer nettopp mangelen på tilfredsstillende regler om ansvarsfordeling. Det er noen få av verdens land som huser flesteparten av verdens flyktninger, og den økonomiske bistanden fra andre land er langt fra nok til å dekke ens basale behov.

Statene har ansvar ikke bare for å ivareta den enkelte konvensjonsflyktning

En stor utfordring gjelder å finne varige løsninger. I dag er mange konflikter fastlåste og retur til hjemlandet er ofte vanskelig. Samtidig kan få bli fullverdige borgere i landet de har flyktet til. Antallet flyktninger som gjenbosettes har dessuten falt kontinuerlig de siste årene til tross for at antallet som har behov for slik overføring stadig har økt.

Resultatet av denne skjevfordelingen er at geografiske tilfeldigheter avgjør hvilke land som bærer størst ansvar for flyktninger. Nesten ni av ti flyktninger lever i utviklingsland. 

Ved å opprettholde systemet av suverene stater bidrar vi til ordningene som tillater myndigheter å forfølge egne innbyggere. Alle som høster fordel av systemet har derfor også et særlig ansvar for å bøte på denne uretten innebygget i systemet.

Statene har ansvar ikke bare for å ivareta den enkelte konvensjonsflyktning, men også for å opprette institusjoner som reduserer faren for slik forfølgelse, og som fordeler ansvaret mellom stater for de som likevel blir fordrevet.

Det midlertidige beskyttelsesdirektivet gir umiddelbar og kollektiv beskyttelse

Men hvordan kan en slik global ansvarsfordeling se ut? Og hva kan vi lære av Nansen?

EU-landenes asyl- og flyktningpolitikk har lidd av manglende en ansvarsfordeling. Dublin-reglene skal avklare hvilket land som er ansvarlig for å behandle asylsøknader, og for retur av asylsøkere landene imellom, men i praksis virker disse reglene dårlig.

Men i vår så vi at en bedre ansvarsfordeling for flyktninger i Europa både er realistisk og mulig. 4. mars vedtok Europarådet et midlertidig beskyttelsesdirektiv for mennesker på flukt fra krigen i Ukraina.

Det midlertidige beskyttelsesdirektivet gir umiddelbar og kollektiv beskyttelse. Det gir oppholdstillatelse for en første periode på ett år, og tilgang til utdanning, bolig, og medisinsk hjelp.

En viktig rettighet er at flyktningene får adgang til EUs arbeidsmarked. Ukrainske borgere kan dermed bevege seg fritt innenfor EU i 90 dager og nyte godt av disse rettighetene hvor de ønsker, til og med før de får innvilget midlertidig beskyttelse.

Nansenpasset liksom direktivet viser at stater kan bli enige om en ansvarsfordeling

Direktivet gjentok Nansenpassets løsning: fri flyt av flyktninger letter presset på nabolandene til Ukraina, og fordeler ansvaret mellom EU-landene for å ta imot flyktninger.

Beskyttelsesdirektivet har mange likheter med Nansenpasset, ikke minst den strategiske koplingen mellom beskyttelse og mobilitet. Nansenpasset liksom direktivet viser at stater kan bli enige om en ansvarsfordeling. Vi hevder at beskyttelsesdirektivet dermed setter en ny standard på hvordan statene kan og bør håndtere flyktningsituasjoner.

EUs midlertidige beskyttelsesdirektivet for de som flykter fra Ukraina illustrerer Nansens strategi. Stater kan bli enige om en ansvarsfordeling for flyktninger, dersom humanismen kan utnytte realpolitiske faktorer.  

(Teksten er Uniforums forkortede versjon av Nansen-foredraget 2022 som ble holdt i Det Norske Videnskaps-Akademi 10. oktober. Hele foredraget vil bli publisert i Vitenskapsakademiets årbok for 2022.)