– Demokratiet sin valuta er ikkje stemmer eller fleirtalsmakt, men argument

I dag brukar moderne demokratiske land oftare enn nokon gong før uavhengige ekspertorgan i politiske avgjerdsprosessar. EU åleine har 44 byrå, der Noreg deltar i 27.  Døme på slike byrå er EASA (flysikring),  Europol (politisamarbeid) og Frontex (byrået for overvaking av EUs yttergrenser).

I Noreg er det ulike direktorat, men også Finanstilsynet og Konkurransetilsynet som er døme på slike ekspertorgan. Funksjonsmåten deira er modellert etter den uavhengige sentralbanken. Når politikarane delegerer makt til ekspertorgan, er det naturleg å stilla nokre grunnleggjande demokratiteoretiske spørsmål. For forvaltninga gjer stadig meir bruk av makt på ei armlengds avstand frå dei folkevalde. Denne makta inneber både politiske og reint faglege vurderingar. Den oppgåva har forskingsprosjektet Reflex ved ARENA –Senter for europaforsking fått. Oppdraget har dei fått tildelt av Forskingsrådets FriPro-program og Universitetet i Oslo.

– Eit ekspertvelde

– Demokratiet sin valuta er ikkje stemmer og fleirtalsmakt, men argument, og det gir oss eit anna perspektiv på det legitimitetsproblemet som uavhengige ekspertorgan reiser. Det slår professor og prosjektleiar Erik Oddvar Eriksen ved Arena fast. Han har leia prosjektet som også har fått utgitt fagboka «The Accountabilty of Expertise» på det britisk-amerikanske forlaget Routledge. 

– Det mange vil kalla eit ekspertvelde har breitt om seg både i Noreg og i Europa i løpet av dei siste 20 åra. Dei er uavhengige ekspertorgan som er oppretta for å ta seg av spesielle saker, men som samtidig skal halda seg på trygg avstand frå både regjering og parlament, fortel Eriksen til Uniforum.   

– Redda euroen utan å fylgja reglane

For å demonstrera korleis desse organa kan fungera på ein problematisk, men effektiv måte, viser han til korleis Den europeiske sentralbanken greip inn då den europeiske valutaen for nokre år sidan var under eit hardt press.

 – Då sette dei i gang med å trykkja meir pengar på eiga hand utan å venta på noko avgjerd frå politikarane. Slik redda banken euroen og økonomien i EU-land, men altså utan å fylgja reglane, seier han. 

– Ifylgje teorien seier politikarane kva som bør gjerast, dei set måla. Ekspertane seier kva som faktisk er tilfelle og kva slag middel som er rasjonelt.Problemet er at ekspertane også seier kva som bør gjerast, dei går frå «er» til «bør» og spelar såleis ei politisk rolle. Men korleis veit ein då at dei gjer rett?, spør han.

Eriksen  svarar sjølv og peikar på at desse uavhengige ekspertorgana er heilt nødvendige for å få auge på moglege løysingar, for å ordna opp i vanskelege problem og ikkje minst for å løysa konfliktar og usemjer. 

– Mange problem er komplekse og særs tekniske og ei rekkje av dei største utfordringane våre har lange tidshorisontar og er knytte til internasjonale forpliktingar. Sjå berre på  NAV-skandalen, peikar han på.

Hovudoppgåva til ekspertorgana er å setja i verk offentleg politikk, ofte saman med det sivile samfunnet.

– Uavhengige ekspertorgan trengst fordi det blir rekna med at dei tradisjonelle institusjonane i det representative demokratiet ikkje vil vera i stand til å handtera store samfunnsutfordringar. Når mykje står på spel, så klarer ikkje dei folkevalde å gjera dei naudsynte vala og prioriteringane. Organ som ikkje står til val, kan vera betre rusta for dette, konstaterer Eriksen. 

– Dei har makt og brukar skjønn

Desse organa er blitt skyteskiver for populistiske parti og rørsler. For dei er det nettopp i desse organa dei ansiktslause byråkratane sit som avgjer viktige spørsmål i liva våre.

– Rett skal vera rett, dei har makt og brukar skjønn. Som prosjektet vårt har klarlagt, brukar ekspertorgan også ikkje-vitskaplege verdipremissar i avgjerdene sine .Dette reiser eit problem om kven som har ansvare i høve til kva ein skal kunna stilla dei til ansvar for. Denne ekspertmakta har me ikkje ei fullgod rettferdiggjering av. Sjølv om alle er einige i at det er nødvendig med uavhengige ekspertar og ei kunnskapsbasert forvaltning for å få løyst problem, så vil det likevel eksistera eit legitimitetsproblem, understrekar Eriksen. 

Og det er nettopp det problemet forskargruppa hans på Arena har gått systematisk gjennom og funne fram til ein ny og betre modell som kan gi ekspertorgana meir legitimitet enn dei har hatt så langt. Men før dei kom dit, gjekk dei gjennom tre ulike strategiar som kunne hjelpa til med å bøta på problemet med legitimiteten til desse uavhengige ekspertorgana.

Vitskapsbasert tillit

Den første strategien handlar om vitskapsbasert tillit.

– Då skal organa få høgare legitimitet gjennom at dei opptrer på ein vitskapleg måte som kan etterprøvast. Her får politikarane presis informasjon og objektiv kunnskap om kva som fungerer. Alle skjønnsspørsmål må politikarane ta seg av, men det viser seg ikkje å halda i røynda, forklarar Eriksen.

– Ekspertane brukar, og skal bruka skjønn, og utan verdiar blir dei impotente. Dei blir ikkje  i stand til å gi råd, legg han til.

Kollektiv auto-paternalisme

Den andre strategien handlar om det dei kallar for kollektiv auto-paternalisme.

– Denne strategien inneheld klare og faste reglar som disiplinerer politikarane og forpliktar dei i høve til måla deira. Slik kan dei delegera oppgåver til uavhengige byrå og sentralbankar utan fare for korrupsjon, feil og misforståing, seier han. På  den måten blir politikarane bundne til masta av dei avgjerdene dei har tatt.

– Men ofte er det naudsynt å laga nye reglar. Korleis skal me då halda dei ansvarlege? spør Eriksen.

Meir deltaking frå vanlege folk

Den tredje strategien handlar om meir deltaking frå vanlege folk.

– Ein kan ikkje få til rette svar på normative spørsmål utan å ta med dei som det får konsekvensar for. Det er ein måte å slå tilbake mot teknokratisk styring og ekspertdominans, seier han.

Likevel er heller ikkje den strategien uproblematisk.

– Deltaking i seg sjølv sikrar ikkje demokratiske avgjerder, sjølv om det er demokratiets norm. Kven representerer lekfolka? Seg sjølv eller ei gruppe? Me kan ikkje vita kva folkeviljen er utan å høyra alle. Utan demokratiske prosedyrar for debatt, val og utgreiing, er det ikkje noko demokrati, understrekar han.

Den offentlege bruken av fornuft

Forskingsprosjektet har gått gjennom desse tre strategiane og funne dei inadekvate, altså utilstrekkelege. Dei kan ikkje løysa legitimitetsproblemet. Difor har dei utarbeidd eit eige forslag til korleis legitimiteten til desse uavhengige organa kan bli sikra også i framtida.

– Me kallar det for den offentlege bruken av fornuft. Prosjektet vårt undersøkjer om involvering av ekspertorgan i ein offentleg prosess for å koma fram til ei grunngjeving, vil kunna løysa problemet med legitimiteten, seier Eriksen.

Reint konkret går det ut på at ekspertar søkjer offentleg stadfesting på at verdipremissane dei brukar og dei råda dei kjem med, er rette. Når både vitskapssamfunnet  og det breie offentlege samfunnet blir bedne om å koma med innspel, får me alle ein test på kor fornuftige vurderingane er.   

– Slik finn me grunnlag for å snakka om legitimitet på ein annan måte enn gjennom allmenne val eller gjennom dommar i rettsvesenet. Når råda til ekspertorgana vert danna som offentlege grunnar, av allmenne grunngjevingar, retta mot andre som kan finna dei sanne eller rette, falske eller gale, har me eit grunnlag for å snakka om legitimitet gjennom offentleg bruk av fornuft. Det handlar om ei forståing av demokratiet som går ut på å nå fram til samstemte, fornuftige avgjerder gjennom ulike former for offentleg debatt, forklarar han.

– Open samtale gav tillit

Også under koronapandemien var det eit klart samspel mellom regjeringa og ekspertane i Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet og ein såg klart korleis ekspertane tok stilling i norm- og verdikonfliktar.

 – Men her fekk ein også  eit godt døme på den offentlege fornufta der ekspertar og politikararar nesten dagleg stod fram i media med sine vurderingar.  Det at ein fekk ein open samtale gjer nok sitt til at ein kan ha tillit til det systemet som er oppretta. Det faktum at Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet ikkje alltid var einige, kan faktisk verka til å auka legitimiteten og den tiltrua  folk i Noreg har til både forvaltninga og politikarane, trur Erik O. Eriksen. 

 – Regjeringa har fått meir makt

– Ein skal hugsa at ein ekspert er ein lekmann i høve til ein annan ekspert og at usemje mellom ekspertar er normalen. Det paradoksale er at ikkje-valde organ ser ut til å nyta høgare tillit enn institusjonar med demokratisk valde representantar. Kva kan det skuldast? undrar  framleis Erik O. Eriksen,  for han har enno ikkje funne heile svaret.

Trass i at uavhengige ekspertorgan har fått stadig mykje meir å seia, er Eriksen likevel sikker på at det er regjeringa som har dratt fordel av det.

 – Ja, den utøvande statsmakta, altså regjeringa har fått meir makt, medan den lovgjevande statsmakta, Stortinget har fått mindre å seia. Derfor er det så bra at den fjerde statsmakta, altså pressa er blitt endå meir kritisk enn før til både regjeringa, stortingspolitikarar og ekspertane. Det er viktig, tykkjer Erik Oddvar Eriksen.

• Les meir om demokrati og ARENA i Uniforum: 

Ønsker storstilt UiO-satsing på  humaniora og samfunnsvitenskap

Jonas Gahr Støre: - Demokrati med gode helsetenester for alle, taklar pandemien best

ARENA-direktør fryktar SV-dekanen styrer mot nedlegging

ARENA-direktør  Erik Oddvar Eriksen: – Går vi ut av EØS, får vi revolusjon